김해시가 2015년 김해복합스포츠레저단지 실시계획인가를 취소하고 ㈜록인김해레스포타운의 사업시행자 지정을 취소한 것과 관련, 1심인 창원지방법원 제1행정부와 2심인 부산지방법원 창원 제1행정부는 상반된 판결을 내렸다. 두 법원이 어떤 근거로 다른 판결을 내린 것인지, 이 사건의 진실은 무엇인지를 독자들이 정확하게 이해하도록 하기 위해 두 판결문을 요약해 싣는다. 
 
 

“록인, 추가 사업비 900억 차입… 자금조달 능력 충분해”
 

“시 협조했다면 사업 완료 가능
 통념상 타당성 잃어 재량권 남용

 사업기간 경과 록인 탓 아니고
 주택단지는 전체사업 선행

 두 건설사 참여 옛 주주협약 해지
 시공권 군인공제회 안 지지 합당”



국토계획법은 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시·군계획시설사업의 실시계획인가 또는 변경인가를 받고 사업기간 동안 사업을 완료하지 아니한 자에게 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지 등을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 이 사건 사업기간을 보면 골프장은 2012년 12월 31일, 운동장은 2013년 12월 31일까지다. 원고(㈜록인김해레스포타운)는 사업기간이 지난 현재까지 사업을 완료하지 못했다. 피고(김해시장)가 위 사실을 근거로 처분을 했으므로 일응 적법한 처분사유가 존재한다고 볼 수 있다.
　
그러나 각종 인정사실, 증거들, 일부 증언 등을 고려해 보면 사업을 완료하지 못한 귀책사유가 원고에게 있다고 할 수 없고 오히려 출자자의 지위에 있는 피고에게 있다. 피고가 사업 진행에 협조하기만 하면 사업이 향후에 충분히 완료될 수 있을 것으로 보인다.
　
그런데도 단순히 사업기간이 경과했고, 향후 피고가 포함된 기존 출자자 간의 분쟁 등으로 사업추진이 불투명하다는 이유로 피고의 사업 시행자 지정을 취소한 것에는 재량을 행사할 때 판단의 기초가 된 사실 인정에 중대한 오류가 있거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등의 사유가 있다. 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용한 것으로 위법하다.

 

△기본사업의 시행자 자격
개발제한구역 해제지역에서 도시개발사업 등을 추진할 경우 공영개발이 원칙이다. 이 사업의 부지는 개발제한구역이어서 해제되더라도 피고는 기본사업(주택단지사업)을 추진함에 있어 민간투자법인인 원고에게 시행자 지위를 부여할 수 없다. 그런데도 가능하다고 착각해 원고에게 기본사업의 시행자 지위를 부여하는 내용의 실시협약을 체결했지만 원고는 (애시당초) 기본사업을 진행할 수 없었다.
　
도시관리계획 변경안 수립지침 개정에 따라 공영개발이 원칙이지만 예외적으로 해제대상지역 개발을 위해 설립한 특수목적법인도 사업을 할 수 있게 됐다. 이에 따라 원고는 2014년 2월 7일 공공법인으로 전환됐다. 이 때는 이미 사업기간이 지난 후였다. 따라서 피고의 관계 법령 해석 잘못으로 2014년 2월 7일을 기준으로 사업기간이 지난 책임을 원고에게 물을 수 없다.
　
△기본사업과 사업의 관계
피고는 사업(김해복합스포츠레저시설사업)을 추진하려고 민간투자자 공모를 했다. 컨소시엄이 제출한 사업제안서는 기본사업에 대한 것이다. '원고가 주택단지사업의 시행자로 지정'되는 것과 '기본사업의 자금 흐름이 주택단지사업에서 일정한 수익이 발생'하는 것을 전제로 하고 있다. 피고가 사업만을 대상으로 공모했다면 컨소시엄은 사업에 참여하지 않았을 것으로 보인다.
　따라서 사업을 기본사업과 분리해 별개라고 볼 수 없고, 오히려 자금흐름상 기본사업이 사업의 선행이라 할 것이다. 일련의 과정을 무시하고 원고에게 사업만 먼저 시행할 것을 요구할 수는 없다. 단순히 원고가 사업기간 동안 사업을 완료하지 않았다는 이유만으로 (시행자 취소)처분이 적법하다고 볼 수 없다.
　
△주주협약·시공협약 해지
원고는 "2005년 8월 31일자 주주협약은 자동 해지됐다"고 주장하고, 피고는 "군인공제회, 대우건설, 대저건설 사이에 해지된 바가 없다"고 주장한다.
　
2005년 주주협약에 따르면 '원고가 피고 또는 관계기관으로부터 기본사업의 시행자로 지정되는 것이 불가능한 경우 또는 시행자 지정이 취소되는 경우 주주협약은 군인공제회, 대우건설, 대저건설 사이에서 해지'되는 것으로 돼 있다.
　
군인공제회, 대우건설, 대저건설이 2005년 주주협약을 체결한 후 민간투자법인인 원고가 기본사업의 시행자로 지정되는 것이 불가능하다는 점이 밝혀졌다. 이는 2005년 주주협약상의 해지 사유가 발생한 것이라고 볼 수 있다. 대우건설은 2011년 9월 9일 군인공제회, 대저건설에게 주주협약이 해지됐다는 취지의 통보를 했다. 군인공제회는 2013년 10월 22일 대우건설, 대저건설에게 2005년 주주협약이 해지됐다는 취지의 통보를 했다.
　
2013년 11월 5일 군인공제회, 대우건설, 대저건설의 각 관계자가 참석한 시공사 주주협약 협의에서 대우건설은 시공에 참여하지 않을 것이므로 2013년 11월 21일자 (특수목적법인 설립을 위한)주주협약 체결에 참여하지 않을 계획이라는 의사를 표명했다. 피고의 담당 공무원은 2013년 주주협약 체결 전인 2013년 11월 20일 "대저건설이 시공(협약)과 주주협약 체결에 참여하지 않는다"는 취지의 의사를 확인했다.
　
이에 따라 2013년 주주협약은 군인공제회, 코레일테크, 피고만이 참여해 체결됐다. 2013년 주주협약 전문에 "2005년 주주협약과 2005년 11월 11일자 시공협약은 군인공제회, 대우건설, 대저건설의 합의로 해지됐다"는 문구가 명시됐다. 다만 대우건설, 대저건설은 원고로부터 기투입한 용역비를 반환받기 위해 (특수목적법인)주주의 지위를 유지했다.
　
위 사실관계에서 보듯이 만일 대우건설, 대저건설이 시공권을 유지하고자 했다면 2013년 주주협약 체결에 참여해 시공권 관계를 명확히 할 필요가 있음에도 불구하고 관여하지 않았다. 오히려 그 이전에 시공에 참여하지 않을 의사를 밝혔다. 이런 점을 비춰보면 2005년 주주협약과 2005년 시공협약은 2013년 주주협약 체결 무렵 해지됐다고 봄이 타당하다. 따라서 대우건설, 대저건설의 시공권이 유지되고 있음을 전제로 하는 주주 간의 분쟁이라는 피고의 주장은 타당하지 않다.
　

△대우건설·대저건설 시공권
군인공제회는 2013년 주주협약 체결 이후 주주총회에서 '도시개발사업의 공사도급계약은 일반 공개경쟁입찰을 원칙으로 한다'는 법에 따라 "원고가 발주하는 공사 중 일부 공사를 수의계약 또는 제한경쟁의 방법으로 (발주)할 수 있으며, 이 경우 시공사 선정은 주주총회의 승인을 받아야 한다"는 안을 제시했다.
　
그러나 대우건설, 대저건설, 코레일테크는 대우건설, 대저건설의 기존 시공권이 유지돼 있음을 전제로 "원고는 사업의 공사수급자로 공공·건설출자자(대우건설, 대저건설)를 공사도급(선정)해 책임 준공한다. 공사도급 낙찰률은 주주총회에서 결정한다"는 안을 제시했다. 그러나 피고가 최종적으로는 별다른 의견을 제시하지 않아 주주총회에서 위 안건은 처리되지 못했다.
　
(2013년)실시협약의 효력을 받을 당사자는 원고로 돼 있으므로 시공과 관련한 권리·의무 관계는 군인공제회, 대우건설, 대저건설에게 미치는 것이 아니라 원고에게만 미친다고 보아야 한다. 대우건설과 대저건설의 기존 시공권이 유지되지 않으며, 공사도급계약 체결은 일반 공개경쟁입찰을 원칙으로 하고 있으므로 군인공제회가 제시한 안이 합리성을 결여한 것이라고 볼 수 없다. 각 안 중 어느 것을 정할 것인지는 2대 주주인 피고가 캐스팅보트를 가지고 있기 때문에 결국은 피고의 의견에 따라 좌우될 수밖에 없다. 피고는 군인공제회가 제시한 안을 지지해 사업을 추진하는 게 합당하고, 설령 그렇지 않다 하더라도 원고가 최종적으로 내놓은 중재판정을 통한 해결을 기다리는 것이 타당하다. 만일 피고가 군인공제회의 안을 지지했다면 사업은 향후 완료될 수 있었을 것으로 보인다. 그럼에도 피고가 사업기간 초과, 향후 사업완료의 불투명이라는 이유로 원고로부터 사업 시행자 지위를 박탈하는 것은 부당하다.
　
△기본사업의 계획 변경
원고는 2012년 5월 10일 피고에게 기본사업 사업계획 변경(안)을 제출했다. 주요 내용은 기존 골프장 부지 일부를 새로운 주택단지로 변경하여 개발하고, 기존의 골프장은 유원지 부지로 이동해 개발하며, 기존의 유원지는 개발하지 않는다는 것이다.
　
지방공기업평가원이 2012년 9월에 작성한 '김해복합스포츠레저시설 조성사업 특수목적법인 출자타당성 검토보고서'에 따르면 당초 계획대로 기본사업을 추진할 경우 약 1556억 원의 손실이 발생하고, 변경된 사업계획대로 하면 약 133억 원의 사업수익이 발생한다.
　
이후 피고가 출자를 승인받기 위한 '지방재정 중앙 투·융자심사' 절차에서 제출한 '중앙 투·융자심사 설명자료'는 기본사업 사업계획 변경을 전제로 하고 있다. 변경된 사업계획은 '2020년 김해도시기본계획'에 반영됐다.
　
원고는 2012년 11월 14일 피고에게 골프장사업의 사업기간 만료를 2012년 12월 31일에서 2015년 12월 31일까지로 변경하는 내용의 실시계획 변경인가 신청을 했다. 피고는 "특수목적법인 설립 이후 사업시행자 및 실시계획 변경인가가 가능하다"라는 이유로 반려했다.
　
피고는 기본사업을 계속 추진해 나가기 위해 2013년 주주협약에 주주로 참여했다. 2013년 주주협약에 따르면 기본사업의 사업기간은 2005년 6월 29일~2020년 12월 31일까지로 돼 있다. '중앙 투·융자심사 설명자료'에는 사업기간이 2005년 6월~2023년 5월(예정)로 기재돼 있다.
　
그래서 원고는 2015년 8월 4일에 사업기간을 2020년 12월 31일까지로 연장하는 취지의 실시계획인가 변경신청을 했다. 2015년 9월 25일에는 사업 시행자를 민간법인인 원고에서 공공법인인 원고로 변경하는 동시에 사업기간을 2020년 12월 31일까지로 연장하는 사업시행자 지정 등 변경신청을 했다. 그런데 피고는 출자자 간의 분쟁이 진행 중이라는 등의 이유로 2015년 8월 27일 사업의 실시계획인가를 취소하고 2015년 10월 21일 각 변경신청을 반려했다.
　
2013년 실시협약에는 사업성 확보가 어려울 경우 사업시행자는 피고와 협의를 거쳐 시설 규모·종류·설계를 변경할 수 있다고 돼 있다. 원고는 이에 따라 피고에게 기본사업의 사업계획 변경 등을 제안했으며, 피고는 사업의 실시계획에서 정해진 사업기간이 이미 지났음을 알고서도 사업기간 연장을 전제로 2013년 주주협약을 체결했다. 피고가 (원고의 시행자 자격을 취소하고 다시 실시한)민간투자자 공모 절차에서 우선협상대상자로 선정된 대우건설, 대저건설, 디케이지홀딩스 컨소시엄이 제출한 사업제안서의 기본사업 사업계획과 원고의 변경된 사업계획은 유사하다.
　
이런 점 등을 종합해 보면 피고가 기존 출자자 간의 분쟁이 진행 중이라는 등의 이유로 사업의 실시계획인가를 취소하고 여러 변경신청을 반려한 것은 위법하다. 피고는 변경하려는 사업계획이 관계법령에 저촉되는 등의 특별한 사정이 없는 한 원고의 기본사업 사업계획 변경신청에 적극적으로 협력해야 할 의무가 있다.

 

△주택단지사업 시행자 변경
경남도지사는 구 도시개발법에 따라 주택단지사업의 사업시행자로 피고를 지정한 바 있다. 지금도 경남도지사가 주택단지사업의 지정권자다. 따라서 원고는 주택단지사업의 지정권자가 아닌 피고에게 주택단지사업의 시행자를 피고에서 원고로 변경해 달라고 할 수 없다. 원고가 시행자를 피고에서 원고로 변경해 달라는 주장의 의미는 경남도지사가 주택단지사업의 사업시행자를 피고에서 원고로 변경함에 있어 피고가 협력해야 한다는 뜻으로 이해함이 타당하다. 그런데 원고가 공공법인으로 전환됐음에도 피고가 주주 간의 분쟁 등을 이유로 주택단지사업의 시행자를 피고에서 원고로 변경하는 데 협력하지 아니한 것은 부당하다.
　
△원고의 기본사업 수행 능력
원고는 공공법인으로 전환을 마쳤고, 기본사업 부지 대부분을 소유하고 있으며, 군인공제회로부터 추가 사업비 900억 원을 한도로 차입할 수 있도록 하는 자금 조달 방안을 확보해 충분한 자금 조달 능력을 갖춘 것으로 볼 수 있다. 원고는 피고의 협조 또는 대우건설, 대저건설의 시공권 존재 여부에 대한 중재판정 내용에 따라 기본사업을 추진할 수 있는 상황이다.

△결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다. 1심 판결은 이와 결론을 달리해 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 1심 판결을 취소한다. 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문(1심 판결을 취소한다. 피고가 2015년 12월 24일 원고에게 한 김해도시계획시설(김해복합스포츠레저시설) 사업의 시행자 지정 취소처분을 취소한다)과 같이 판결한다.

김해뉴스 /정리=남태우 기자 leo@gimhaenews.co.kr